Brüksel’in «Yeni Karın Ağrısı» :Kurumsal Reform Süreci ve AB Genişlemesi (devamı…)

Nereden nereye?! İngiltere’ye direnen Fransa, şimdi de Müslüman ve Türk nüfusun yaşadığı Balkan ülkelerine taş koyuyor. AB’nin yeni bir genişlemeye tanıklık etmeden önce iç reformunu tamamlaması gerektiğini ve genişleme politikasında köklü bir değişim ihtiyacı bulunduğunu savunan Fransa Başkanı E.Macron, böylece sadece genişleme politikasını felce uğratmakla kalmadı, aynı zamanda, AB’nin Batı Balkanlardaki inandırıcılığına da büyük bir darbe indirdi.

***

Avrupa Komisyonunun Genişleme Politikası Reform Teklifinin Satır Araları

© Yeliz Şahin

 

Avrupa Komisyonu, genişleme politikasının metodolojisinin reforme edilmesine ilişkin teklifini 5 Şubat 2020 tarihinde sundu. Genişleme politikası reformu, Fransa Cumhurbaşkanı Emmanuel Macron’un, Ekim 2019’da Arnavutluk ve Kuzey Makedonya ile katılım müzakerelerine başlanmasını veto ederek genişlemenin metodolojisinde kökten bir değişime ihtiyaç olduğunu öne sürmesiyle, AB gündeminin üst sıralarına taşınmıştı. Hatırlanacağı üzere, Yunanistan ile varılan tarihi nitelikteki Prespa Anlaşması sonucunda isim sorununu çözüme kavuşturan Kuzey Makedonya ve yargı reformu konusunda önemli adımlar atan Arnavutluk, Komisyonun iki yıldır müzakerelere başlanması yönündeki tavsiyesine rağmen halen Fransa’nın blokajı nedeniyle müzakere tarihi alabilmiş değil. 17-18 Ekim 2019 tarihli AB Zirvesi’nde, Amsterdam ve Kopenhag’ın desteğini alan Paris’in, söz konusu iki Batı Balkan ülkesiyle müzakerelere başlanmasını veto etmesi sonucu bu konudaki kararın mayıs ayında yapılacak AB-Batı Balkanlar Zirvesi öncesine ertelenmesi, tarihi bir hata olarak nitelendirilmişti. AB’nin yeni bir genişlemeye tanıklık etmeden önce iç reformunu tamamlaması gerektiğini ve genişleme politikasında köklü bir değişim ihtiyacı bulunduğunu savunan Macron’un bu tutumu, genişleme politikasını felce uğratmakla kalmamış, AB’nin Batı Balkanlardaki inandırıcılığına da büyük bir darbe indirmişti.

Fransa’nın genişleme sürecinin metodolojisine ilişkin reform önerilerini bir düşünce kâğıdında ortaya koymasının ardından Avusturya, Çekya, Estonya, İtalya, Letonya, Litvanya, Malta, Polonya ve Slovenya Dışişleri Bakanlarının katkı sunmasıyla genişleme politikasında reform tartışmaları geçen yılın son aylarında yeni bir boyut kazandı. Dışişleri Bakanı ve Başmüzakereci Mevlüt Çavuşoğlu’nun da AB’deki bu tartışmalara katkı sağlamak amacıyla Ankara’nın tespit ve tavsiyelerini geçen ay Avrupalı muhataplarıyla paylaştığı biliniyor. Dışişleri Bakanı Çavuşoğlu’nun; AB Dışişleri ve Güvenlik Politikası Yüksek Temsilcisi Josep Borrell, Avrupa Komisyonunun Genişlemeden ve Komşuluktan Sorumlu Üyesi Oliver Várhelyi ve AB Konseyi Dönem Başkanlığı’nı temsilen Hırvatistan’ın Dış ve Avrupa İşleri Bakanı Gordan Grlic Radman’a hitaben kaleme aldığı mektupta, genişleme sürecinin inandırıcı, sürdürülebilir, adil ve esnek bir şekilde yürütülmesinin önemini vurguladığı basına yansıdı.

Avrupa Komisyonunun bu arka plan karşısında sunduğu “Katılım Sürecinin İyileştirilmesi: Batı Balkanlar için İnandırıcı Bir AB Perspektifi” başlıklı teklif, Macron’un genişleme politikasının reforme edilmesi çağrısına Komisyonun yanıtını oluşturuyor. Belgenin başlığından da anlaşılacağı gibi Batı Balkanların AB perspektifine yapılan vurgu, AB genişleme politikasının gelecekteki yörüngesini de ortaya koyuyor. Belgede, aday ülke konumunda bulunan ve AB ile katılım müzakereleri yürütmekte olan Türkiye’den hiç bahsedilmemesi son derece düşündürücü olmakla birlikte, AB’de son dönemde genişleme politikasının yalnızca Batı Balkanlar özelinde ele alınması yönündeki dışlayıcı eğilimin yansıması şeklinde yorumlanabilir.

Komisyonun sunduğu yeni metodolojinin, Konsey tarafından kabul edilmesi halinde sonraki müzakere süreçleri için geçerli olması öngörülüyor. Bu da pratikte, güncellenen metodolojinin ilk olarak Arnavutluk ve Kuzey Makedonya’nın müzakere çerçeve belgelerine dâhil edilmesi; hâlihazırda yürütülmekte olan müzakerelerin ise mevcut yönteme göre sürdürülmesi anlamına geliyor. Bunun yanında Komisyon, müzakere yürüten Batı Balkan ülkeleri Sırbistan ve Karadağ’ın talepte bulunmaları halinde yeni metodolojiye tabi olabileceklerini ifade ediyor.

Üye Devletlerin Genişleme Sürecindeki Ağırlığı Artıyor

Genişleme sürecini “daha inandırıcı, dinamik, öngörülebilir ve siyasi” kılma hedefiyle yola çıkan Avrupa Komisyonu, reform teklifiyle AB üyelik kriterlerinde değişikliğe gitmezken, genişleme politikasının temel unsurlarını güçlendirmeyi amaçlıyor. Bu kapsamda, hukukun üstünlüğü, demokratik kurumların işleyişi, kamu yönetimi ve ekonomi gibi alanlardaki reformlar daha önemli hale geliyor. Komisyon böylece, önceki dönemde müzakerelerde hukukun üstünlüğüne öncelik veren “yeni yaklaşım” ve “önce temel konuların ele alınması” (fundamentals first) anlayışı ile müzakere sürecinde ağırlığı giderek artan bu konulara önümüzdeki dönemde daha fazla odaklanmayı hedefliyor. Aday ülkelerin, gerekli kriterleri yerine getirmelerini takiben liyakate dayalı bir yaklaşımla süreçte bir sonraki aşamaya ilerleyebilmeleri yönünde harekete geçilmesi ise Komisyonun Üye Devletlerden temel beklentisini oluşturuyor.

Komisyonun, genişleme politikasında Üye Devletlerin ağırlığını artıran ve süreci siyasileştiren bazı düzenlemeler önermesi dikkat çekiyor. Batı Balkan ülkeleri ile AB arasında en üst düzeyde siyasi diyalogun artırılması, yüksek düzeyli toplantıların daha sık gerçekleştirilmesi ve Genişleme Paketi’nin açıklanmasını takiben her ülke ile hükümetler arası konferansların düzenlenmesi, bu kapsamda öngörülen düzenlemeler arasında. Bunun yanında, yeni metodolojiyle aday ülkelerin AB standartlarına uyumda kaydettikleri ilerlemenin izlenmesinde Üye Devletler daha etkili aktörler haline geliyor. Bu durum, hâlihazırda zaten Komisyonun sürücü koltuğunda olduğu teknik bir süreç olmaktan çıkarak son derece siyasi bir hal almış olan katılım sürecini daha da siyasileştirme riskini beraberinde getiriyor.

Fasıllar Yerine Tematik Gruplar Temelinde Müzakere

Avrupa Komisyonu, müzakere sürecini daha dinamik hale getirmek amacıyla müktesebat fasıllarının ele alınmasında değişikliğe gidilmesini öneriyor. Komisyonun hâlihazırda AB müktesebatının 35 fasılda ele alındığı ve her faslın önceden belirlenen kriterlerin karşılanmasının ardından açılarak geçici olarak kapatılması temelinde işleyen müzakere anlayışından uzaklaştığı dikkat çekiyor. Yeni metodoloji kapsamında, birbiriyle bağlantılı politika alanlarındaki müktesebat fasıllarının altı “tematik grup/küme” kapsamında düzenlenmesi öngörülüyor. Bu tematik gruplar, Temel Konular; İç Pazar; Rekabetçilik ve Kapsayıcı Büyüme; Yeşil Gündem ve Sürdürülebilir Bağlantılar; Kaynaklar, Tarım ve Uyum ile Dış İlişkiler başlıkları altında sıralanıyor (Bkz. Tablo 1).

Müzakere fasıllarının politika alanlarına göre gruplandırılması fikri, Fransa tarafından Kasım 2019’da sunulan reform önerileri arasındaydı. Paris, fasılların yedi politika bloku kapsamında yeniden düzenlemesini ve her blokun sırayla ele alınmasını önermişti. Komisyonun, Paris’in yaklaşımından farklı olarak tematik grupların birbirinden bağımsız şekilde herhangi bir sıra gözetilmeksizin müzakere edilmesine imkân tanıdığı görülüyor.

Buna karşın, hukukun üstünlüğü, ekonomik kriterler, demokratik kurumların işleyişi ve kamu yönetimi reformu konularını kapsayan Temel Konular grubu, altı tematik grup arasında ayrıcalıklı bir konuma sahip. Bu grubun, müzakere sürecinin başında açılması, müzakere süreci boyunca yakından takip edilerek sürecin sonunda kapatılması hedefleniyor. Temel konulardaki ilerleme, müzakerelerin genel gidişatı ve hızını belirleyen başlıca parametre olarak konumlanıyor. Bu anlayış, Avrupa Komisyonunun 2011 yılında ortaya koyduğu 23’üncü ve 24’üncü fasıllara öncelik veren “yeni yaklaşım” ile paralellik taşıyor.

Fasılların belirlenen açılış kriterlerinin karşılanmasını takiben münferit olarak açılması temelinde işleyen mevcut yöntemin aksine, yeni yönteme göre her tematik grupta yer alan fasıllar, o grup için belirlenen açılış kriterlerinin tamamının karşılanması takiben bir bütün olarak müzakereye açılacak. Avrupa Komisyonu, bir grupta müzakerelere başlanması ile o grupta yer alan münferit fasılların kapatılması arasındaki sürenin de sınırlandırılması gerektiği görüşünde. Komisyon, tematik grubun açılması ile kapsamında yer alan fasılların kapanış kriterlerinin karşılanmasını takiben kapatılması arasında geçecek sürenin reformlara ve ilerlemeye dayalı olarak tercihen bir yılı geçmemesi gerektiğini belirtiyor.

Tablo 1- Yeni Metodolojide Tematik Gruplar

☛ *34) Kurumlar ve 35) Diğer Konular fasıllarının ayrıca ele alınması bekleniyor.

Ödüller Kadar Olası Yaptırımlara Vurgu

Genişlemenin daha öngörülebilir hale getirilmesi amacıyla Avrupa Komisyonu, AB’nin sürecin farklı aşamalarında yer alan ülkelerden beklentilerinin daha açık şekilde ortaya koyulmasını hedefliyor. Bu doğrultuda, Komisyonun, reform önceliklerinin yerine getirilmesinin saylayacağı ödüller kadar reformlarda olası geri gidişin doğurabileceği olumsuz sonuçlara bir diğer deyişle; ceza ya da yaptırımlara odaklanması dikkat çekiyor.

Yeni metodoloji kapsamında, reform önceliklerinde ilerleme sağlanması karşılığında AB ile daha yakın bütünleşme kapılarının aralanması öngörülüyor. Münferit AB politikalarına kademeli şekilde dâhil olma, AB pazarına ve programlarına katılım fırsatı ile reform performansına dayalı artırılmış mali destek ve yatırımlar, Komisyon’un parlak reform siciline sahip aday ülkelere sunmayı öngördüğü ödüller arasında yer alıyor.

Belgenin içeriğinde yer alan en çarpıcı unsur, Fransa’nın da üzerinde önemle durduğu şekilde, müzakere sürecinin tersine işletilebilmesinin (“reversibility”) mümkün kılınması. Bu kapsamda, bir aday ülkede hukukun üstünlüğü başta olmak üzere temel konularda ve reformlarda durgunluğun, gerilemenin veya katılım sürecinin gerekliliklerini karşılamada ciddi anlamda geri gidişin tespit edilmesi durumunda, müzakerelerin durdurulması ya da askıya alınması söz konusu olabilecek. Bunun yanında, benzer bir durumda, müzakerelerde daha önce kapatılan fasılların da yeniden açılması mümkün olabilecek. Sivil topluma sağlanan fonların dışında kalan AB fonlarının azaltılması ve AB ile bütünleşmeden sağlanan AB programlarına katılım gibi kazanımların durdurulması da AB’nin alabileceği önlemler arasında sıralanıyor.

Top Üye Devletlerin Sahasında

Komisyonun genişleme politikası reform teklifinin, büyük ölçüde Fransa’nın Kuzey Makedonya ve Arnavutluk ile müzakerelere başlanması konusundaki çekincelerini gidermeye yönelik olduğu görülüyor. Müzakere sürecinde hukukun üstünlüğü de dâhil olmak üzere temel ilkelerin ağırlığının artması, reform ivmesinde yavaşlama veya temel ilkelerde gerileme durumunda sürecin tersine işletilebileceğinin vurgulanması ve müzakere fasıllarının tematik gruplar altında yeniden düzenlenmesi, Paris’in Kasım 2019’da açıkladığı düşünce kâğıdında ortaya koyulan yaklaşımla önemli benzerlikler taşıyor. Nitekim Fransa Avrupa İşleri Bakanı Amélie de Montchalin’in, Komisyonun taslak reform teklifinin basına sızmasının ardından yaptığı açıklamada, Paris’in metodolojide öngörülen değişikliklere sıcak baktığının sinyalini vermesi de bunu doğrular nitelikte. Buna karşın, Komisyonun reform teklifine ilişkin Élysée Sarayı’ndan yapılan açıklama, Fransa’nın tutumuna ilişkin soru işaretlerini artırdı. Açıklamada, Komisyonun sunduğu tekliften içerdiği önemli değişiklikler nedeniyle övgüyle bahsedilirken, söz konusu ülkelerle müzakerelere başlamasının desteklenmesine karşın AB’nin önce kendi işleyişini gözden geçirmesi gerektiği ifadelerine yer verilmesi, Paris’in desteğine bu kez de kesin gözüyle bakılamayacağı izlenimini güçlendirdi. Uzmanlara göre, Élysée Sarayı’ndan yapılan bu açıklama, yalnızca yeni bir üyeliğin AB’nin yıllar alacak kurumsal reform süreci tamamlanmadan önce gerçekleşemeyeceği şeklinde yorumlanmalı. Élysée Sarayı tarafından yapılan bu açıklamada, 15 ve 22 Mart tarihlerinde yerel seçimler için sandığa gitmeye hazırlanan Fransa kamuoyunun genişlemeye büyük ölçüde sıcak bakmaması önemli rol oynuyor.

Şimdi dikkatler 26-27 Mart 2020 tarihlerinde gerçekleşecek AB Liderler Zirvesi’ne çevrilmiş durumda. Avrupa Komisyonunun ortaya koyduğu genişleme reform teklifinin AB başkentleri tarafından derinlemesine ele alınarak, mart ayında gerçekleşecek AB Liderler Zirvesi’de kabul edilmesi, Kuzey Makedonya ve Arnavutluk’la müzakerelere başlanabilmesi için belirleyici öneme sahip. Komisyonun reform önerilerinin, Fransa’yı Kuzey Makedonya ve Arnavutluk ile müzakerelere başlanması konusundaki blokajını kaldırmaya ikna etmede etkili olup olmayacağı ise merak konusu.